旅游业是世界上最重要的经济部门之一，为全球十分之一人口提供就业机会，保障数亿人的民生。自疫情爆发以来，全球旅游业遭受重创，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾大声疾呼：“我们的当务之急是重建旅游业”。中国旅游研究院发布的数据显示，疫情前的2019年，我国旅游业收入占GDP总量的11.05%，直接就业人口为2825万人，间接就业人口为7987万人，就业总人数超过1亿，占全国就业总人口的10.31%，这数据背后代表着无数个旅游从业者和家庭。失业已是从业者最大的恐惧，而转行也面临着颇多艰难。
如今，疫情下的三年，旅游业备受煎熬，已列入我国5个特困行业之一。据Fastdata发布的《疫情下中小微旅游企业经营现状调研》，2021年国内超过92.3％的旅行社出现亏损，景区亏损率高达80.3％，酒店及民宿超过70％。为解决旅游企业面临的资金压力和生存困境，国家及地方政府纷纷出台了一系列纾困政策，如今年2月18日发展改革委、文化和旅游部等14部门联合印发《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》、3月31日文化和旅游部办公厅出台《关于抓好促进旅游业恢复发展纾困扶持政策贯彻落实工作的通知》，以及上海于5月29日公布的《上海市加快经济恢复和重振行动方案》等，政策包括了减免房租、暂退旅游质量保证金、暂缓缴纳员工社保、给与防疫消杀补贴、降低水电气及网络通信成本等细则。
笔者通过调研上海的旅行社，发现复工复产之路依然举步维艰。即使在旅游业有望复苏的暑期，由于疫情的零散爆发和严格的管控政策，游客的出行和旅行社的经营都面临诸多不可控风险。不少旅行社依然缺乏信心，对当下的纾困政策持谨慎观望态度。笔者发现纾困政策的效果和预期可能还有一定的差距。
第一，旅行社较难享受到税收政策和银行贷款的扶持政策。旅行社若没有业务与收入，就不存在纳税问题，也享受不到税收优惠政策。同时，全国40000家左右的旅行社绝大多数是轻资产运营的中小微企业，不仅较难从银行获得贷款，也较难享受到金融扶持。
第二，“阶段性性缓缴社会保险费的单位缴纳部分”有点“缓不济急”，对于多数旅游企业而言，“暂缓政策”虽然能暂时缓解企业的资金压力和运营困境，但若企业既无流动资金，又无旅游业务，可能在“暂缓期”就难以维系生存，直接“倒在”了复工的路上；即使能暂且“活下去”，不少旅游企业也濒临“死缓”，在“暂缓期”结束后，应无力按时偿还所有累积应付的社保费用，无助感和焦虑感反而会陡增，最终加速走向倒闭。
第三， 减免房租的政策较难享受。上海已实行疫情房租减免政策，对承租国有房屋从事生产经营活动的小微企业和个体工商户，2022年免除6个月房屋租金。同时鼓励引导非国有房屋业主或经营管理主体，向最终承租经营的小微企业和个体工商户给予6个月房屋租金减免。对参照国有房屋进行免租的非国有房屋业主或经营管理主体，给予其减免租金总额30%最高300万元的补贴。可见，承租国有房屋的旅游企业可以安心获得6个月的房租减免，但对于租用非国有房屋的企业，就要完全看房屋业主的态度了，毕竟纾困政策中是“鼓励引导”而非“必须”免租金。如果能将行之有效的纾困政策上升为法律，就能为企业的复工复产提供更为坚强的保障，更好地帮助旅游业走出困境。
第四，全国持证导游逾80万人，但与旅行社签订劳动合同的导游仅20多万人，大部分社会导游是事实上的“自由执业者”。 大多数人导游没有“五险一金”、没有“社保”、没有“保底工资”甚至连可依靠旅行社都没有。即使是签约的导游中，也有不少是与旅行社存在“松散”挂靠关系的导游，真正缴纳工资与社保的都是导游自己。在目前的扶持政策中，对一线旅游从业者，特别是灵活执业的导游，还没有最直接的援助方案。
根据上述问题，笔者认为要使旅游企业有能力“活下去”，让旅游从业者有归属感、获得感和动力感，政府可能还亟需出台一些紧急扶持政策，具体建议如下：
第一，向旅游企业发放现金补贴或免交社保基金。
建议政府尽快向旅游企业发放现金补贴或免交社保基金，直接减免企业需支付的社会保险费、房租费和员工工资等资金压力，更能解其燃眉之急。同时，由于政策、措施从启动到落地实施会存在时间差，将导致很多实力较弱的旅游企业还来不及享受相关的政策利好，就可能已经被迫退出旅游市场，这显然不利于旅游业的健康发展。
行业纾困之道是世界各国都在积极探索的问题。新加坡对旅游企业实施房租免除政策以及10％－30％的税收减免、优惠贷款等帮扶政策。法国政府计划出资180亿元用于旅游业扶持基金，今年2月，香港政府从防疫抗疫基金中拨出约4.34亿港元，向旅游业推出第七轮支援，每名旅行代理商职员将会获得一次性7500港元津贴，从业人员最低可一次性获得5000港元的补助。香港的现金支援预计可惠及约1670家旅行代理商、约19100名旅行代理商职员和自由执业持证导游及领队、约3400名司机及约330间酒店。
直接用现金补贴来为旅游市场的供给端紧急补血，能在短期内迅速减轻企业压力，安抚民心，促进行业高效“回血造血”。对于中小微旅游企业和自由从业者而言，现金补贴更是雪中送炭。
第二，向市民和游客发放旅游优惠券。
如今，不少地方鼓励旅游业企业采取多种手段开展促销活动，通过发放文旅消费券，带动形成消费热点。对于早已陷入困境的中小微旅游企业而言，已无力放发旅游券，只能望“券”兴叹。为刺激消费，并帮助企业复苏，建议政府不妨主动承担发放旅游券的资金与运作。旅游消费券将有利于释放客源地及周边消费，刺激国内旅行市场的恢复。
目前，已经有不少地方政府积极推进发放消费券。云南省在7月5日至25日期间，联合相关油企与线上平台，针对全国范围内来滇、在滇游客，发放1.1亿元文旅消费券和加油券。6月8日，浙江省在三个平台（飞猪、美团、去哪儿）发放“诗画浙江”旅游消费券，涵盖浙江省内的景区、酒店（民宿）、线路产品、百县千碗地方美食、旅游演艺等产品。北京市文化和旅游局从7月10日开始，陆续向消费者发放总额不超过3000万元的京郊住宿消费券，单笔订单补贴折扣为5折，每笔最高可补1000元。数据显示，北京住宿消费券上线后的第一小时，京郊酒店搜索量环比前一时段增长21倍，其中，通州区的预订量增速最快，上涨超9倍。同程旅行也携手多个省市文旅厅开展线上文旅消费券发放活动。
建议各地政府发放不分户籍、无差别的旅游券。无论是当地常住居民，还是来旅游的海内外游客，无论是选择市内游还是国内游，无论是线上还是线下付费，消费者都可以无差别地免费领取并使用旅游券。消费者只需自领取之日的一定期限内，向旅游企业购买所列旅游产品和旅游服务即可，消费券除了旅行社的产品，还可包括景区门票、酒店住宿、文艺演出、文创产品等类型，使用时，消费者既能享受优惠，还可直接抵扣金额。
此外，针对旅游优惠券的所列产品，政府可积极推广这两年新兴的户外露营、城市微旅行、非遗体验游等新产品和新业态，宣传并引导消费者关注和购买，这不仅能刺激消费，更能激励旅游企业不断探索挖掘旅游产品的广度和深度，为旅游服务升级和消费迭代注入活力。
除了发放旅游券，政府也可通过“度假年金”的形式直接补贴民众。比如2020年意大利政府将40亿欧元将用于旅游业，10亿欧元用于文化产业，以帮助这两个产业度过新冠疫情引发的危机，并设立24亿元欧元“度假奖金”，向年收入4万欧元以下的家庭提供500欧元的旅游住宿补贴。
第三，文旅部门需进一步树立面向旅游企业的服务意识。
疫情仍是影响旅游业复苏最大的不确定因素。据笔者调研，即使面对传统的暑假旺季，不少旅行社也担心因疫情而导致退团、变更等运营风险，不敢贸然开发与营销旅游产品，依然谨小慎微。同时，疫情常态化也日益改变了游客的态度，他们对“旅游退订保障”的理解超出了《旅游法》的范畴：当疫情或台风这种不可控因素出现后，旅游企业应该为游客退掉多少费用，成了一个有争议的问题。政府可以与保险公司合作推出面向旅游企业的疫情防控保险方案，对防疫过程中按照要求暂停经营的旅游企业给与一定的理赔。今年5月北京市朝阳区与中国人保公司合作推出《朝阳区服务型企业疫情防控保险方案》，对防疫过程中按照要求暂停经营的服务型企业员工给予基本生活保障支持。朝阳区服务业员工因疫情停工每人每天补偿100元，每家企业一次停业最高理赔10万元。这个做法值得我们借鉴，文旅部门或者旅游行业协会能否研究并携手保险公司，为疫情下如惊弓之鸟的旅行社提供甚至购买能抵抗经营风险的相关保险呢？
笔者有朋友从事定制游，为了确保自由行游客出行顺利，她事先得一一与入住酒店电话，确认各地不同的防疫政策和各家酒店入住须知，颇为繁琐。文旅部门可以协同防疫部门，利用好相关大数据，权威地为旅游企业汇总更新各地最新的管控信息，并可用数字化信息技术帮助旅游企业实时掌握各个旅游景区、酒店、全国主要旅游目的地的动态而权威的管控举措，既能助力本地旅游企业做好市内游市场，也能帮助旅游企业及时调整旅游产品，及时推出适合本地游客安心出游的国内游产品，让旅游企业的复工复产更精准和高效。以上海为例，建议从利用好长三角信息一体化的相关平台着手，力求实时动态地将上海的防疫信息发放给周边城市及全国各地，打消各地对上海旅行团的戒备与严控，也方便外地旅行社做好来沪旅游的准备。
同时，各地文旅部门应与旅游行业协会保持密切沟通，深入一线中小微旅游企业进行调研，同时联合商委、工商管理部门、税务部门等多部门，共同跟踪分析旅游企业在复工复产中面临的新情况和新问题，及时调整扶持政策和应对举措。
此外，旅游企业在复工复产中，极易出现急功近利的恶性竞争和不当经营，这是旅游行业多年以来的顽疾。政府需要借助疫情带来的行业洗牌，并借助文旅融合、文旅数字化的变革契机，积极引导旅游企业提升服务质量和数字化管理水平，步入健康高效的发展之路。文旅部门可通过大数据平台，对非法“一日游”、“周边游”、“零负团”等违法经营活动进行预警、监管和治理，及时动态地向社会公布文旅行业的红黑榜，使市场监管更公开透明，为旅游企业的复工复产和转型迭代保驾护航。
（作者沈莉、程琪，系上海旅游高等专科学校旅游与休闲管理学院讲师）
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